Beim Gipfel in Lissabon im letzten Jahr formulierte die Europäische Union folgendes ehrgeiziges Ziel: Europa solle zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt werden - einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen. Auch der Begriff der Vollbeschäftigung hat in den Schlussfolgerungen von Lissabon seinen Platz. Die Staats- und Regierungschefs haben sich geeinigt, die Beschäftigungsquote in Europa auf 70 Prozent insgesamt anzuheben, für Frauen auf 60 Prozent, und das bis 2010.

Schweden verfolgt nun während seiner Präsidentschaft die in Lissabon angepeilten Ziele und Vorhaben weiter. Beim Gipfel in Stockholm Ende März 2001 wurden ausnahmsweise einmal keine neuen Prozesse angeregt, sondern bestehende Ziele verstärkt. Was die Beschäftigung betrifft, so sollen bis zum Jahr 2005 insgesamt 67 Prozent der erwerbsfähigen Bevölkerung in Beschäftigung stehen. bzw. 57 Prozent der Frauen. Außerdem sollen bis 2010 50 Prozent aller Männer und Frauen zwischen 55 und 64 Jahren einen Arbeitsplatz haben.

Die Gefahr besteht zum jetztigen Zeitpunkt darin, dass in Europa der ökonomische Aufschwung die Mitgliedstaaten dazu verleiten könnte, dem Thema Beschäftigungspolitik keinen großen Stellenwert mehr einzuräumen, obwohl derzeit die Konjunkturaussichten nicht mehr so rosig sind wie vor einem Jahr. Doch genau das Gegenteil sollte der Fall sein, denn gerade die gute wirtschaftliche Entwicklung würde die beste Basis für Reformprozesse bieten. Dies natürlich vor allem auch in Hinblick auf die bevorstehende Erweiterung.

Die europäische Beschäftigungsstrategie - eine Erfolgsgeschichte?

Als im Dezember des Vorjahres in Nizza Tausende Gewerkschafterinnen und Gewerkschafter auf die Straße gingen, geschah das nicht zuletzt deshalb, weil zahlreiche Probleme auf dem europäischen Arbeitsmarkt nach wie vor ungelöst waren. In den letzten drei Jahren wurden zwar jährlich rund 2,5 Millionen Arbeitsplätze geschaffen, aber 14 Millionen Europäer sind immer noch arbeitslos!

Das Bekenntnis zur Vollbeschäftigung, so wie es in Portugal ausgesprochen wurde, war auf europäischer Ebene als deutlicher Fortschritt zu werten. Noch zwei Jahre davor hatten sich die Mitgliedstaaten nicht einigen können, ein solches Ziel in den Unionsvertrag aufzunehmen. Der Vertrag von Amsterdam (1997) hatte aber immerhin die Beschäftigungspolitik offiziell zu einer »Angelegenheit von gemeinsamem Interesse« erklärt und ein Verfahren zur Koordinierung der Mitgliedstaaten in diesem Bereich vorgesehen: Der Europäische Rat legt jedes Jahr die so genannten beschäftigungspolitischen Leitlinien fest, die die Mitgliedstaaten dann in nationale Maßnahmen, nämlich die Nationalen Aktionspläne für Beschäftigung (NAP), umsetzen. Die Länder erstatten über diese Umsetzung zwar Bericht - nur Sanktionen bei Nichteinhaltung gibt es keine. In dieser Hinsicht weist die Beschäftigungsunion im Vergleich mit der Währungsunion eine große Schwachstelle auf, die auch Lissabon nicht auszugleichen vermochte.

Wie nah ist Lissabon?

Was die Ziele von Lissabon betrifft, so ist die Situation in den EU-15 sehr unterschiedlich. Mit einer durchschnittlichen Arbeitslosigkeit von 9,2 Prozent im Jahr 1999 ist Europa noch ziemlich weit vom Ziel der Vollbeschäftigung entfernt. Insbesondere Italien, Griechenland und Spanien liegen - trotz deutlicher Reduktionen in den vergangenen Jahren - weit über dem europäischen Durchschnitt, auch Frankreich, Finnland oder Belgien haben nach wie vor mit zu hoher Arbeitslosigkeit zu kämpfen (siehe Grafik 1: »Arbeitslosenquoten 1995 und 1999«). Im Gegensatz dazu steigt dafür gerade in diesen Ländern die Beschäftigungsquote deutlich. Zwischen 1995 und 1999 konnten z. B. Finnland und auch Spanien ein deutliches Plus verzeichnen (siehe Grafik 2: »Beschäftigungsquoten 1999«).

Österreich steht, verglichen mit dem europäischen Mittel, sehr gut da: Bei der Arbeitslosigkeit, wo wir mit 3,7 Prozent 1999 nach Luxemburg und den Niederlanden an dritter Stelle zu finden sind; und auch bei der Beschäftigungsquote, wo wir nahe an der in Lissabon angepeilten Quote liegen: 68,2 Prozent Gesamtbeschäftigung und 59,7 Prozent für Frauen im Jahr 1999. Allerdings muss dem entgegengehalten werden, dass der Unterschied zwischen der Frauen- und Männerbeschäftigung im europäischen Durchschnitt von rund 17 Prozentpunkten liegt. Verglichen mit der Beschäftigungsquote für Frauen in Nordeuropa wäre hier also wohl noch einiges zu leisten!

Die Kommission will noch mehr

Die Europäische Kommission fordert zur Ergänzung der Lissabonner Strategie eine raschere Verwirklichung der Beschäftigungsziele. Als Zwischenziel formulierte sie daher eine Anhebung der Beschäftigungsquote auf 67 Prozent insgesamt und 57 Prozent in der weiblichen Bevölkerung schon bis Januar 2005. Entsprechende Maßnahmen müssten in die nationalen Beschäftigungspläne aufgenommen werden, und schließlich gelte es, die Zahl der Erwerbstätigen in der Altersgruppe der 55- bis 64-Jährigen deutlich anzuheben.¹⁾ Die Mitgliedstaaten stehen diesen Zielen allerdings eher zurückhaltend gegenüber.

Die Ziele der Kommission sind nun durchaus zu befürworten - mit welchen Mitteln sie erreicht werden sollen, darüber findet die Kommission leider längst nicht mehr so viel zu sagen. Die Vorschläge für mehr Wachstum und Beschäftigung sind wie immer im Bereich der Struktur-(Mikro-)Politik zu finden: die Liberalisierung der Gas- und Elektrizitätsmärkte, die Öffnung der Postmärkte, die Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraumes, neue Regelungen für das öffentliche Auftragswesen und anderes mehr.

Für die stärkere Involvierung der Sozialpartner bleibt es bei einer Aufforderung, ihren Beitrag zur europäischen Beschäftigungsstrategie zu leisten, und ähnlichen allgemein formulierten guten Ratschlägen. Dass allerdings viele der Verhandlungen der Sozialpartner - insbesondere auf EU-Ebene - häufig am Widerstand der Arbeitgeberverbände scheitern, ist leider traurige politische Realität.

Auch aus gewerkschaftlicher Sicht werden die bestehenden Handlungsansätze auf europäischer wie auch auf nationaler Ebene nicht ausreichen, um die Arbeitslosigkeit deutlich senken zu können. Wenn die Wirtschafts- und insbesondere die Geldpolitik weiter unabhängig von der Entwicklung auf den Arbeitsmärkten vollzogen wird, können die angepeilten Ziele nur schwer oder kaum erreicht werden.

So wurde auf der einen Seite durch den Stabilitätspakt der fiskalpolitische Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten bereits massiv eingeschränkt. Dieser Stabilitäts- und Wachstumspakt ist jenes Abkommen, das die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, mittelfristig ein ausgeglichenes Budget zu erzielen. Innerhalb der Wirtschafts- und Währungsunion stellt er eine Verschärfung der Maastricht-Kriterien dar. Was die Geldpolitik und die Unabhängigkeit der Zentralbank betrifft, so orientiert sich diese einzig am Ziel der Preisstabilität - andere wirtschaftspolitische Ziele bleiben dabei ausgeklammert. Wenn man also über Geld- und Fiskalpolitik in Zusammenhang mit der Reduktion der Arbeitslosigkeit nicht reden darf, bleiben logisch nur noch strukturpolitische Überlegungen.

Für die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit ist es allerdings essentiell anzuerkennen, »dass eine wirkliche Beschäftigungssteigerung ohne makropolitische Maßnahmen nicht möglich ist. Mikropolitische Maßnahmen (z. B. Deregulierungen) beeinflussen im Wesentlichen die Effizienz der eingesetzten Produktionsfaktoren, makropolitische Maßnahmen hingegen wirken in erster Linie auf die Menge der eingesetzten Faktoren« (Heise, 2000: 68)²⁾.

Zwei Schwerpunkte: Frauen und ältere Arbeitnehmer

Bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit vor allem in Ländern wie Österreich, die niedere Arbeitslosenraten vorweisen können, wird Arbeitslosigkeit primär als strukturelles Problem identifiziert. Man sucht die Gründe dafür in negativen Anreizwirkungen aus dem Sozialversicherungssystem, der geringen Qualifikation der Arbeitslosen oder Mobilitätseinschränkungen. Makroökonomische Maßnahmen zu mehr Wachstum und damit zur Schaffung von mehr Arbeitsplätzen bleiben ausgeblendet.

Besonders bei zwei Bevölkerungsgruppen scheint die Anhebung der Beschäftigungsquote keineswegs nur strukturell bedingt, aber dafür besonders vordringlich, nämlich bei Frauen einerseits und bei älteren Arbeitnehmern andererseits.

Diese beschäftigungspolitischen Forderungen werden derzeit auch häufig vor dem Hintergrund der Finanzierbarkeit der Pensionssysteme diskutiert. Dies ist während der schwedischen Präsidentschaft ein Schwerpunktthema. Den demographischen Veränderungen, d. h. der zunehmenden Alterung der Bevölkerung in den meisten europäischen Staaten, muss mittels einer konstruktiven Weiterentwicklung der Pensionssysteme begegnet werden. Dabei stellt die Steigerung der Beschäftigungsquote eine der tragenden Säulen dar. Das bedeutet, dass nicht nur eine Verbesserung oder Veränderung der Pensionssysteme für sich genommen ausreicht, sondern den Arbeitnehmern Anreize geboten werden müssten, länger zu arbeiten, um die Gruppe der Beitragszahler möglichst groß zu halten. Solche Anreize wären insbesondere bessere Arbeitsbedingungen und speziell Verbesserungen in der Familien- bzw. Frauenpolitik, damit Beruf und Familie keine unüberwindlichen Gegensätze mehr darstellen.

Hier zeigt sich deutlich, dass die Frauenpolitik nicht nur aus »ideologisch-feministischen« Gründen dringend vorangebracht werden müsste, es wird vielmehr die wirtschaftliche Brisanz des Themas offensichtlich.

Pensionen und öffentliche Finanzen

Die derzeitige Diskussion zu Pensionen geht jedoch in eine andere Richtung. In Studien³⁾ kommen die Finanzminister Europas zur Überzeugung, dass selbst mit einer Anhebung der Beschäftigungsquote ein großer Finanzierungsbedarf der öffentlichen Hand herrscht. Bei diesen Studien müssen allerdings die Annahmen kritisch hinterfragt werden, wird doch die wirtschaftliche Entwicklung wohl - vor dem Hintergrund der Intentionen zur Stärkung der zweiten und dritten Säule des Pensionssystems und dem Wunsch nach Aufbau eines stärkeren Risikokapitalmarktes - absichtlich schlechter gezeichnet, als sie in Wirklichkeit ist.

Diese Analysen und die von ihnen gezeigten Entwicklungen wurden allerdings als Grundlage genommen, um im ECOFIN (Rat der Wirtschafts- und Finanzminister) seit Jänner über die Einbeziehung der Frage der langfristigen Finanzierbarkeit der Pensionssysteme in den Stabilitäts- und Wachstumspakt zu diskutieren. Dies ist ein Novum, war die EU doch bisher auf Budgettrends konzentriert, d. h. auf die Höhe des Schuldenstands und die Neuverschuldung. Wie die konkreten Ausgaben und Einnahmen nun die Defizite und Schulden entstehen lassen, also die Struktur des Budgets, war immer Ländersache. Seit kurzem wendet man sich in den Gremien, die ECOFIN zuarbeiten, mehr und öfter der Analyse der Ausgabenseite der öffentlichen Haushalte zu - und unter der Bezeichnung »Verbesserung der Qualität der öffentlichen Finanzen«⁴⁾ geraten dabei den Experten die Pensionen ins Visier.

Diese Aufmerksamkeit folgt einer bestimmten Logik: Da die Pensionen einen der größten Ausgabenposten in den Budgets darstellen, interessiert sich der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister mehr und mehr für sie. Die Rede ist sehr oft von der »Unfinanzierbarkeit« der Pensionen und ähnlichen dramatischen und pessimistischen Zukunftsvisionen. Zugleich werden die Sozialminister, die sich - natürlich aus ihrer Perspektive - ebenfalls mit dem Thema befassen, gänzlich aus der Diskussion gedrängt.

Die Vereinnahmung der Pensionen durch den ECOFIN bedeutet zweierlei: Erstens stellt ein diesbezügliches Eingreifen in die Budgets der Mitgliedstaaten eine massive Reduzierung der bislang noch bestehenden Budgetautonomie dar. Und zweitens erzeugt es natürlich Druck auf das umlagebasierte Pensionssystem. Es eröffnet überdies für die Regierungen der Mitgliedstaaten die Möglichkeit, unpopuläre Kürzungen bei Sozialausgaben bzw. Pensionen als »von oben« verordnet hinzustellen. Unter diesem Aspekt ist zu befürchten, dass die nächste Pensionsdiskussion in Österreich genau unter solchen Vorzeichen stattfindet.

Beschäftigung in der New Economy

Europa braucht allerdings nicht nur mehr Jobs, sondern auch bessere Jobs. In Lissabon wurde als ein wichtiges Ziel die Verbesserung der Qualität der Arbeitsplätze eingefordert. Hand in Hand damit geht das Bekenntnis zur Union als einem wissensbasierten Wirtschaftsraum, besonderer Nachdruck liegt auf Ausbildung und Forschung und auf den dafür notwendigen Mitteln.

Während die New Economy in den USA zum treibenden Faktor des Wirtschaftswachstums geworden ist, hinkt Europa hier noch hinterher.⁵⁾ In den USA wurde in den vergangenen 10 Jahren auch deutlich mehr in den Informations- und Kommunikationstechnologiesektor investiert, was auch zu höheren so genannten Spill-Over-Effekten (Verbreitungseffekten) von der Neuen Ökonomie in andere Wirtschaftssektoren geführt hat. Europa leidet allerdings im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) nicht nur an geringen Investitionen, sondern auch an einem Fachkräftemangel. Über die Höhe dieses Arbeitskräftemangels gibt es allerdings unterschiedliche Auffassungen bzw. Schätzungen, abhängig natürlich in erster Linie von der Definition des Sektors und der Erhebungsmethode des Arbeitskräftebedarfs. Auch in Österreich gibt es dazu unterschiedliche Schätzungen⁶⁾: Hannes Leo kommt in einer Studie des WIFO⁷⁾ zum Ergebnis, dass sich die Nachfrage nach Beschäftigten im Telekommunikations- und Mediensektor bis zum Jahr 2003 um etwa 13.000 Personen erhöhen wird. Dem muss natürlich die Entwicklung des Angebots in den spezifischen Bereichen gegenübergestellt werden.

Ein Ansatzpunkt für die Lösung des Problems ist jedenfalls sicherlich die Reduzierung des so genannten »Skill Gap«: Mit diesem Begriff ist das zurzeit herrschende Defizit an qualifizierter Ausbildung und Fachkräften im Gegensatz zu den Anforderungen des Arbeitsmarktes gemeint. Die schwedische Präsidentschaft widmete dem Thema sogar eine eigene Tagung im Februar dieses Jahres. Festgehalten wurde, dass trotz bestehender Arbeitslosigkeit in Europa die Nachfrage auf dem IKT-Sektor nicht befriedigt werden kann. Das Arbeitskräfteangebot wächst zwar, bleibt jedoch immer noch hinter der Nachfrage zurück.

In den Ergebnissen des Treffens der Arbeits- und Telekommunikationsminister zeichnen sich vor allem drei Lösungsansätze ab: Ausbildung, Mobilität und verstärkte Einbeziehung von Frauen und Behinderten in das Arbeitskräfteangebot.

Die Maßnahmen bei den Aus- und Weiterbildungssystemen - ein Ansatz, den auch die Sozialpartner in Österreich bereits als zentral identifiziert haben - wären sowohl bei der Grundausbildung, also in Schulen, Berufsschulen und Universitäten, zu setzen als auch bei der Lehrerausbildung sowie insbesondere in der Weiterbildung: Gerade hier ist lebenslanges Lernen unumgehbar.

Weiters hofft man, durch Erhöhung der Mobilität zusätzliches Arbeitskräftepotential freisetzen zu können. Und auch Frauen sollten stärker repräsentiert sein. Der »Gender Gap« - also die Differenz in der Beschäftigung zwischen Frauen und Männern - ist zwar z. B. in Österreich tendenziell im Sinken, doch gerade der IKT-Sektor könnte familien- und frauenfreundliche Arbeitsplätze bieten bzw. schaffen, die speziell Frauen ansprechen könnten.

Eine gewisse Vorsicht ist aus gewerkschaftlicher Sicht allerdings geboten: Der IKT-Bereich bietet nicht nur hoch qualifizierte und gut bezahlte Arbeitsplätze, sondern auch sehr oft atypische Arbeitsverhältnisse, Teilzeit, geringe soziale Absicherung etc. Hier ist noch vieles zu leisten, was die kollektivvertragliche Absicherung der Arbeitnehmer angeht - was letztlich wiederum zur Attraktivität des Sektors und damit indirekt zu einem steigenden Arbeitskräfteangebot beitragen würde.

¹⁾ Siehe dazu: Mitteilung der Kommission. Das ganze Potential der Union ausschöpfen. Konsolidierung und Ergänzung der Lissabonner Strategie. Beitrag der Europäischen Kommission zur Frühjahrstagung des Europäischen Rates, Stockholm, 23. und 24. März 2001.

²⁾ Heise, Arne: Integrative Makropolitik auf nationaler und EU-Ebene, in Wirtschaft und Gesellschaft 2/2000, Wien, 2000.

³⁾ Europäische Kommission/EPC/DG ECFIN: Progress Report to the Ecofin Council on the Impact of Ageing Populations on Public Pension Systems, Brüssel 2000.

⁴⁾ Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission zum Beitrag der öffentlichen Finanzen zu Wachstum und Beschäftigung: Verbesserung der Qualität und Nachhaltigkeit, Brüssel 21. 12. 2000.

⁵⁾ Vgl. Europäische Kommission: EUROPEAN ECONOMY. No 71. 2000, Kapitel 3, Office for Official Publications of the EC. Luxembourg, 2000.

⁶⁾ Vgl. dazu: Arthur D. Little: Job Machine Telekom. Auswirkungen der Telekomliberalisierung auf den österreichischen Arbeitsmarkt, BMWA-Studie, Wien, 1999. International Data Corporation (IDC): Europe's Growing IT Skill Crisis, Special Report by IDC Compiled for Microsoft Corporation Summit on Technology, Innovation and Skills Training, Brussels, 7. März 2000.

⁷⁾ Leo, Hannes: Arbeits- und Qualifikationsnachfrage im Telekom- und Mediensektor, WIFO-Studie im Auftrag des WAFF, Wien, Mai 2000.