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Auf dem Weg zur Sozialunion? | Bilanz und Ausblick des Sozialen Dialogs in der EU
WIRTSCHAFT
Der Amsterdamer Gipfel 1997 brachte für die Hauptakteure der Sozialpartnerschaft auf europäischer Ebene einschneidende Veränderungen. Beschränkte sich deren Aufgabe bis dahin weitgehend auf die Abgabe von Stellungnahmen und Erklärungen sowie auf die Verfolgung ihrer Verbandsinteressen im Rahmen der europäischen Entscheidungsprozesse, wurden sie nunmehr Bestandteil des EG-Vertrages und ihre Rolle in gewisser Weise institutionalisiert. Die branchenübergreifenden sozialpartnerschaftlichen Spitzenverbände auf europäischer Ebene sind einerseits der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) sowie auf Arbeitgeberseite UNICE (Europäischer Arbeitgeber- und Industrieverband) und CEEP (Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft). Bereits 1991 schlossen die drei Vereinigungen einen Vertrag zur Vorbereitung der Regierungskonferenz von Maastricht, in dem das Modell für die zukünftige Zusammenarbeit der europäischen Sozialpartner festgelegt wurde. Über das »Protokoll der Sozialpolitik« fand dieses Modell schließlich Eingang in den Vertrag von Amsterdam.
Sozialpartnerschaft im EG-Vertrag verankert
Seitdem sind die Sozialpartner im arbeits- und sozialrechtlichen Bereich in den Gesetzgebungsprozess der Europäischen Union integriert und (auch) dessen Träger. Das heißt, ihre Rolle beschränkt sich nicht auf Anhörungs- oder Begutachtungsrechte, sondern sie sind laut EG-Vertrag eine aktiv handelnde Gesetzgebungsinstanz.
Die Tragweite dieser Entscheidung sowie die vom EG-Vertrag vorgesehene Funktion der europäischen Sozialpartner, welche bisweilen lediglich als NGO's der Sozialpolitik angesehen werden, wird bis dato häufig unterschätzt. Artikel 138 und 139 des EG-Vertrages (in der Fassung des Amsterdamer Vertrages) regeln die Einbindung der Sozialpartner in den Gesetzgebungsprozess. Die Intensität dieser Integration ist je nach »Verfahrenstyp« unterschiedlich. Die Kommission hat zunächst die generelle Aufgabe, »die Anhörung der Sozialpartner auf Gemeinschaftsebene zu fördern« und deren Dialog zu erleichtern (Artikel 138 Absatz 1), weshalb auch von einer »Moderatorenrolle« der Kommission gesprochen werden kann.
Der eigentliche Soziale Dialog beginnt mit einer 2-stufigen Anhörungsphase. Zunächst hat die Kommission die Sozialpartner zur allgemeinen Ausrichtung eines Kommissionsvorschlages im Bereich der Sozialpolitik zu konsultieren. Hält die Kommission danach eine Gemeinschaftsmaßnahme für zweckmäßig, folgt eine zweite Anhörung der Sozialpartner, die dabei eine Stellungnahme oder einen eigenen Vorschlag unterbreiten können. Darüber hinaus können die Spitzenverbände der Sozialpartner der Kommission jedoch auch mitteilen, dass sie selbst Verhandlungen aufnehmen wollen, welche im Abschluss einer Vereinbarung münden sollen. Damit ist der »Kernbereich« des Sozialen Dialogs auf EU-Ebene angesprochen. Denn an dieser Stelle unterscheidet sich die sozialpartnerschaftliche Mitwirkung an der Rechtssetzung erheblich vom »österreichischen Modell«, das eine historisch gewachsene und vor allem informelle Einbeziehung der Sozialpartner in den Rechtssetzungsmechanismus kennt.
Bereits im Vorfeld des parlamentarischen Prozedere werden sozialpolitisch relevante Materien von den österreichischen Sozialpartnern »vorverhandelt«, um zu einem fairen Interessenausgleich zu gelangen. In der Vergangenheit wurden die solcherart gefundenen Lösungen von den gesetzgebenden Verfassungsorganen regelmäßig gänzlich oder doch weitgehend berücksichtigt.
Der EG-Vertrag räumt den Sozialpartnern hingegen explizit das Recht ein, durch ihre Verbände selbst Vereinbarungen zu treffen, die schließlich in einen Rechtsakt der Gemeinschaft münden. Man könnte somit plakativ - jedoch juristisch unscharf - von einem (wenn auch beschränkten) verfassungsmäßig verbrieften Recht der Sozialpartner auf gesetzgeberisches Wirken sprechen.
Wie funktioniert der Soziale Dialog im Einzelnen?
Haben die beteiligten Verbände (in der Regel EGB, UNICE und CEEP) der Kommission mitgeteilt, dass sie das »Gesetzgebungsverfahren« gemeinsam beginnen möchten, nehmen sie Verhandlungen auf, deren Dauer mit neun Monaten limitiert ist und bei Zustimmung aller Beteiligten verlängert werden kann. Kommt es tatsächlich zu einem erfolgreichen Abschluss der Verhandlungen, also zu einer vertraglichen Einigung, kann dieses Abkommen zu einem Rechtsakt der EU werden (in der Regel eine Richtlinie, die von den Mitgliedstaaten umzusetzen ist). Voraussetzung ist, dass die beteiligten europäischen Sozialpartner einen entsprechenden Antrag stellen, die getroffene Vereinbarung als Kommissionsvorschlag dem Rat zum Beschluss vorzulegen.
Es wird also deutlich, dass die Sozialpartner auch auf europäischer Ebene nicht selbständig Rechtsvorschriften erlassen können, sondern ein formeller Beschluss des Rates erforderlich ist. Dennoch handelt es sich um eine institutionalisierte Gesetzgebungsfunktion der Sozialpartner ohne inhaltliche Mitwirkung der EU-Institutionen Rat und Parlament. Wie ein Blick auf die »Realverfassung« noch zeigen wird, ist auch das politische Gewicht der Sozialpartner so stark, dass von dem beschriebenen Verfahren bereits mehrmals erfolgreich Gebrauch gemacht wurde.
Der branchenübergreifende Soziale Dialog hat bislang zu drei Richtlinien der EU geführt:
Der Umsetzungsbedarf in den Mitgliedstaaten war höchst unterschiedlich, womit auch bereits eines der Hauptprobleme der Rechtssetzung des Sozialen Dialogs angesprochen ist: Die Vereinbarungen sollen europäische Sozial-Mindeststandards schaffen. Sie wären sinnlos, wenn sie zu keiner Verbesserung der sozial- und arbeitsrechtlichen Bedingungen der Beschäftigten führen würden. Doch sind die Ausgangslagen in den einzelnen Mitgliedstaaten höchst unterschiedlich, sodass Richtlinien, die in einigen Staaten als »No-na«-Regelungen gesehen werden, in anderen Mitgliedsländern fundamentale Auswirkungen auf deren System der sozialen Beziehungen hatten.
Fortschritt nur bei gewerkschaftlichem Druck
Trotz aller positiven Auswirkungen bleiben Schwächen des Sozialen Dialogs augenfällig. So konzipiert der EG-Vertrag ein freiwilliges Tätigwerden der Sozialpartner; dies gilt auch für deren Entscheidung, ob eine erzielte Vereinbarung dem Rat zur Beschlussfassung vorzulegen ist, um sie in die Rechtsform einer Richtlinie zu bringen. Das Interesse der Arbeitgeberorganisationen an der Regelung sozialer Fragen - erst recht in verbindlicher Form - ist naturgemäß begrenzt, sodass schon die Aufnahme von Verhandlungen eine ernste Hürde darstellen kann. Dieselben Probleme treten auch konkret bei den Verhandlungen auf, wenn es darum geht, den Unternehmensvertretern inhaltliche Zugeständnisse abzuringen. Letztlich gilt für die gewerkschaftliche Durchsetzungskraft auf Europaebene nichts anderes als in den Nationalstaaten: Verhandlungserfolge stehen in direkter Abhängigkeit zur politisch-wirtschaftlichen Kampfkraft der Gewerkschaft und deren Verankerung in den Betrieben. Doch gerade hier zeigt sich der europäische Nachholbedarf für die Gewerkschaften: Der EGB vertritt über seine Mitgliedsorganisationen europaweit immerhin mehr als 60 Millionen Beschäftigte, doch fehlen ihm (bzw. auch den nationalen Gewerkschaftsverbänden auf europäischer Ebene) die Kampfinstrumente der nationalen Ebene, von einem »Europa-Streik« gar nicht zu sprechen.
Streikrecht
Dazu passt, dass der EG-Vertrag das Streikrecht (aber auch Regelungen über das Arbeitsentgelt) ausdrücklich aus der Zuständigkeit der EU und somit auch der Partner des Sozialen Dialogs ausnimmt. Daran wird sich aufgrund der politischen Konstellationen in den Mitgliedstaaten mittelfristig nichts ändern, auch wenn die vorige belgische Präsidentschaft damit wohl kein Problem hatte, wie die belgische Arbeitsministerin Onkelinx kürzlich auf der NETLEX-Konferenz des EGB betonte (NETLEX ist ein transnationales Netzwerk von Gewerkschaftsjuristen im Rahmen des EGB und wurde 1996 ins Leben gerufen).
Ein weiteres Manko des Sozialen Dialogs, das sozialpartnerschaftliches Handeln auf EU-Ebene erschwert: In der Regel wird den Sozialpartnern von der Kommission ein genau abgegrenztes Thema zur Behandlung vorgelegt. Diese Beschränkung erschwert die Kompromisssuche durch einen gegenseitigen Abtausch in unterschiedlichen Themenbereichen.
Wie konnten dennoch die genannten Erfolge im Rahmen des Sozialen Dialogs erzielt werden? Neben der politischen Bedeutung, die die Gewerkschaftsbewegung auch auf europäischer Ebene auszeichnet, liegt dies im Gesetzgebungsmechanismus des EG-Vertrages begründet. Selbstverständlich kann die Kommission auch dann tätig werden, wenn zwischen den Sozialpartnern kein Einvernehmen besteht oder die Arbeitgeberverbände keinen Handlungsbedarf sehen.
Verhandlungen nur bei politischem Druck?
An dieser Stelle zeigt sich die Wichtigkeit einer funktionierenden Interessenvertretung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer auf EU-Ebene. Nur ein dauerhafter Meinungsaustausch mit den EU-Institutionen wie der Kommission gewährleistet, dass die dort Handelnden auch für die Themen Sozialpolitik und Arbeitnehmerschutz hinreichend sensibilisiert werden und bei einer Verweigerungshaltung der Arbeitgeber, in den Sozialen Dialog einzusteigen, von sich aus tätig werden.
Tatsächlich haben die Arbeitgeberverbände in der ersten Stufe des Sozialen Dialogs über die Teilzeitarbeit die Notwendigkeit von rechtlichen Mindeststandards zunächst nicht anerkannt. Erst als sich die Kommission der EGB-Forderung nach einer europäischen Regelung anschloss und einen eigenen Richtlinienvorschlag ankündigte, erklärte sich UNICE zu Verhandlungen mit dem EGB bereit, die schließlich in die bereits erwähnte Richtlinie über die Teilzeitarbeit mündeten. Dennoch bleiben Rückschläge im europäischen Sozialen Dialog nicht aus, so scheiterten die Verhandlungen zum Thema Leiharbeit an der starren Haltung der Arbeitgeber, nunmehr wird ein Kommissionsvorschlag erwartet.
Es bleibt somit zu konstatieren: Die Unternehmerverbände sind regelmäßig erst bei entsprechendem politischem Druck zu ernsthaften Verhandlungen auf EU-Ebene bereit.
Problem der innerstaatlichen Umsetzung
Allgemein bekannt ist die oftmals schleppende oder unvollständige Umsetzung von europarechtlichen Vorschriften in den Mitgliedstaaten. Im Bereich des Sozialen Dialogs können sich jedoch ganz spezifische Transformationsprobleme ergeben. Nach Artikel 139 Absatz 2 EG-Vertrag besteht nämlich die Möglichkeit, dass die Sozialpartner nicht die Verbindlichkeit einer EU-Richtlinie in Anspruch nehmen, sondern für die Erfüllung einer getroffenen Vereinbarung selbst verantwortlich sind - also die nationale Umsetzung in ihrem Verantwortungsbereich eigenständig besorgen.
Als Instrumente bieten sich Betriebsvereinbarungen und vor allem Kollektivverträge an. Dieser »formfreiere« Soziale Dialog birgt jedoch erhebliche Risiken, da einem solchen Abkommen die europarechtliche Verbindlichkeit fehlt und letztlich nur das Vertrauen in die Redlichkeit der Verhandlungspartner bleibt, eine Regelung von den einzelnen Mitgliedsverbänden national umsetzen zu lassen.
Aktuelles Beispiel für dieses formfreie Verfahren sind die Verhandlungen zur Regelung der Telearbeit, die zwischen EGB, UNICE und CEEP am 12. 10. 2001 in Brüssel aufgenommen wurden. Bislang existieren zu diesem Thema lediglich sektorale Rahmenvereinbarungen (so genannte »Leitlinien«) für den Handels- und Telekombereich, die von den europäischen Sozialpartnern dieser Branchen ausverhandelt wurden.
Rechte der Telearbeitnehmer sichern!
Nunmehr geht es um eine branchenübergreifende Regelung der Telearbeit, die die Rechte der Telearbeitnehmer insbesondere in folgenden Bereichen europaweit sichern soll:
Die Arbeitgebervertreter drängen auf eine möglichst unverbindliche Vereinbarung und würden wahrscheinlich ein Abkommen mit rein empfehlendem Charakter präferieren. Aus gewerkschaftlicher Sicht kann der Soziale Dialog jedoch nur dann ein sinnvolles Instrument der Sozialgestaltung sein, wenn die Verbindlichkeit einer Sozialpartnervereinbarung gesichert ist.
Gerade aus österreichischer Sicht werden bei der kollektivvertraglichen Umsetzung einer europäischen Vereinbarung erhebliche Schwierigkeiten offensichtlich. So wird die überwiegende Mehrzahl der Kollektivverträge in Österreich auf Arbeitgeberseite von der Wirtschaftskammer abgeschlossen. Als gesetzliche Interessenvertretung ist sie jedoch nicht Mitglied der UNICE, da dieser Organisation nur Vereinigungen auf freiwilliger Basis angehören. Wollte man eine »Durchführungspflicht« der europäischen Sozialpartner bejahen, könnte sich diese aber nur auf deren Mitglieder beziehen, nicht jedoch auf formal »unbeteiligte« Dritte wie die Wirtschaftskammern.
Außenseiterbetriebe und Satzung
Doch sind diese Umsetzungsschwierigkeiten keinesfalls aus-schließlich durch die österreichische Kollektivvertragspraxis bedingt. Bei einem Kollektivvertragsabschluss durch freiwillige Arbeitgebervereinigungen, wie zum Beispiel in Deutschland üblich, stellt sich die Frage, wie mit den so genannten Außenseiterbetrieben zu verfahren ist, die diesem Arbeitgeberverband nicht angehören.
Da sich der Kollektiv- oder Tarifvertrag nur auf die Mitglieder der vertragschließenden Parteien erstrecken kann, wäre eine konsequente Umsetzung einer im Rahmen des Sozialen Dialogs erzielten Vereinbarung nicht gewährleistet.
Für Österreich bietet das Arbeitsverfassungsrecht zumindest das Instrument der so genannten behördlichen Satzungserklärung, um einen Kollektivvertrag mit überwiegender Bedeutung auch auf die nicht erfassten Unternehmen der betreffenden Branche zu erstrecken. Dennoch zeigen diese Beispiele, dass bei einer individuellen Umsetzung durch die Sozialpartner in sämtlichen Mitgliedstaaten erhebliche Probleme auftreten, weshalb dieses Verfahren aus Arbeitnehmersicht eher skeptisch zu beurteilen ist.
Wirtschaftsinteressen und soziales Europa
Alles in allem sind die bisherigen Ergebnisse des Sozialen Dialogs als Fortschritt zu werten, einer auf reinen Wirtschaftsinteressen aufgebauten Union das Konzept eines sozialen Europa entgegenzusetzen. Auch erschöpft sich der Soziale Dialog nicht auf die (erfolgreiche) branchenübergreifende Gesetzgebungsfunktion der Sozialpartner. Gerade in den einzelnen Sektoren haben die Sozialpartner viele richtungsweisende Rahmenabkommen auf Branchenebene getroffen. Neben den bereits erwähnten Leitlinien zur Telearbeit sind hier zahlreiche Vereinbarungen in den Branchen Transport (Bahn, Straße, Schifffahrt und Flugverkehr), Post und Telekom zu nennen. Darüber hinaus kommt den Sozialpartnern eine wichtige Rolle im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie, beim Thema Soziale Ausgrenzung sowie im Makroökonomischen Dialog zu. Letzteres bezeichnet das gemeinsame Forum von Europäischer Zentralbank, Finanz- und Arbeitsministerien, der Kommission sowie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, das zu einer besseren Abstimmung der wirtschaftspolitischen Entwicklung führen soll.
Trotz aller Rückschläge und vielfach enttäuschter Erwartungen trägt die Fortführung des Sozialen Dialogs letztlich - auch im Hinblick auf die bevorstehende Erweiterung - zur Entwicklung eines Europas ohne soziale Schranken bei.
VERTRAGSAUSZUG
Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
Artikel 138 (ex-Artikel 118 a)
(1) Die Kommission hat die Aufgabe, die Anhörung der Sozialpartner auf Gemeinschaftsebene zu fördern, und erläßt alle zweckdienlichen Maßnahmen, um den Dialog zwischen den Sozialpartnern zu erleichtern, wobei sie für Ausgewogenheit bei der Unterstützung der Parteien sorgt.
(2) Zu diesem Zweck hört die Kommission vor Unterbreitung von Vorschlägen im Bereich der Sozialpolitik die Sozialpartner zu der Frage, wie eine Gemeinschaftsaktion gegebenenfalls ausgerichtet werden sollte.
(3) Hält die Kommission nach dieser Anhörung eine Gemeinschaftsmaßnahme für zweckmäßig, so hört sie die Sozialpartner zum Inhalt des in Aussicht genommenen Vorschlags. Die Sozialpartner übermitteln der Kommission eine Stellungnahme oder gegebenenfalls eine Empfehlung.
(4) Bei dieser Anhörung können die Sozialpartner der Kommission mitteilen, daß sie den Prozeß nach Artikel 139 in Gang setzen wollen. Die Dauer des Verfahrens darf höchstens neun Monate betragen, sofern die betroffenen Sozialpartner und die Kommission nicht gemeinsam eine Verlängerung beschließen.
Artikel 139 (ex-Artikel 118 b)
(1) Der Dialog zwischen den Sozialpartnern auf Gemeinschaftsebene kann, falls sie es wünschen, zur Herstellung vertraglicher Beziehungen, einschließlich des Abschlusses von Vereinbarungen, führen.
(2) Die Durchführung der auf Gemeinschaftsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder nach den jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten oder - in den durch Artikel 137 erfaßten Bereichen - auf gemeinsamen Antrag der Unterzeichnerparteien durch einen Beschluß des Rates auf Vorschlag der Kommission.
Sofern nicht die betreffende Vereinbarung eine oder mehrere Bestimmungen betreffend einen der in Artikel 137 Absatz 3 genannten Bereiche enthält und somit ein einstimmiger Beschluß erforderlich ist, beschließt der Rat mit qualifizierter Mehrheit.