Die große Frage ist: Wer soll - wenn überhaupt - vorrangig steuerlich entlastet werden. Für eine objektive Beantwortung dieser Frage sind mehrere Informationen nötig. Ein besonders wichtiger Aspekt dabei ist sicher die Aufkommensentwicklung der Steuern für Arbeit und Kapital in den letzten Jahren.

Betrachten wir zunächst die nüchternen Aufkommenszahlen der für die politische Diskussion relevanten Steuern (siehe Tabelle 1 »Aufkommen verschiedener Steuern«).

Tabelle 1

Für die Jahre 2001 und 2002 sind in obiger Statistik die Werte des Bundesvoranschlages (BVA) ausgewiesen; von besonderem Interesse sind in diesem Zusammenhang aber nicht die Budgetzahlen, sondern die mittlerweile vorliegenden tatsächlichen Aufkommenszahlen (Abgabenerfolg 2001, siehe Tabelle 2).

Tabelle 2

Forderungen der Unternehmer

Wir sehen dramatische Zuwächse im Bereich der Gewinnsteuern (veranlagte Einkommensteuer und Körperschaftsteuer), was die Interessenvertretungen der Unternehmer beflügelt, folgende Forderungen zu stellen:

• Absenkung des Körperschaftsteuersatzes auf mindestens 31%
• Steuersatz für nicht entnommene Gewinne auf 25%
• Lohnnebenkostensenkung im Umfang von mindestens 1,45 Milliarden Euro (20 Milliarden S).

Forderungen der Arbeitnehmervertreter

Die Arbeitnehmervertreter wollen demgegenüber natürlich eine Lohnsteuersenkung, und wie es aussieht, haben sie angesichts der vorliegenden Zahlen die schlechteren Karten in der Argumentation. Doch analysieren wir die Zahlen genauer:

Das Lohnsteuermehraufkommen ist von 2000 auf 2001 um 8,3% oder um etwa 1,205 Milliarden Euro (16,5 Milliarden S) gestiegen, und diese Steigerung erklärt sich dem Wesen nach durch zwei Komponenten:

Steuererhöhungseffekte durch das Budgetbegleitgesetz 2000

Hier sind vor allem Tariferhöhungen durch die Abschleifung des allgemeinen Absetzbetrages und des Pensionistenabsetzbetrages bzw. die Halbierung des Arbeitnehmerabsetzbetrages (etwa 292 Millionen Euro oder 4 Milliarden S) zu nennen, wie auch Effekte der Höherbesteuerung von Zahlungen aus Anlass der Beendigung des Dienstverhältnisses (etwa 329 Millionen Euro oder 4,5 Milliarden S), wie z. B. Urlaubsersatzleistung, Kündigungsentschädigungen, Zahlungen aus Anlass der Insolvenz des Unternehmens, Vergleichssummen usw. Weiters lässt die Besteuerung der Unfallrenten die Kassen klingeln.

Normale Progressionseffekte

Bedingt durch die Lohn- und Gehaltssteigerungen steigt auch die Lohnsteuer. Aufgrund der Progressivität der Lohnsteuer wächst das Steueraufkommen ungefähr 1,7-mal so rasch wie die Bemessungsgrundlage.

Das Steuermehraufkommen bei den Gewinnsteuern erklärt sich dem Wesen nach durch drei Komponenten:

1. Steuererhöhungseffekte durch das Budgetbegleitgesetz 2000:

Als wichtigste Maßnahmen sind hier zu nennen:

• Entfall des Investitionsfreibetrages: rund 435 Millionen Euro (6 Milliarden S)
• Beschränkung des Verlustvortrages: rund 180 Millionen Euro (2,5 Milliarden S).
• Verlängerung von Abschreibungsdauern: rund 180 Millionen Euro (2,5 Milliarden S)
• Einschränkungen von Rückstellungen: rund 218 Millionen Euro (3 Milliarden S)

2. Normale Progressionseffekte

3. Steuervorauszahlungserhöhungen aufgrund gesetzlicher Vorauszahlungserhöhungen und Vorzieheffekte aufgrund der neu eingeführten Verzinsung der Steuerschulden bei Einkommensteuer und Körperschaftsteuer ab dem Entstehungsjahr.

Betrachtet man die Größenordnung der steuerlichen Mehrergebnisse bei den Gewinnsteuern und unterstellt man, dass es in den letzten Jahren keine Gewinnexplosion gegeben hat, dann muss der größte Teil des Steuermehraufkommens durch diese Vorzieheffekte erklärt werden. Insgesamt wird es sich dabei um ein Volumen von rund 1,825 Milliarden Euro (25 Milliarden S) handeln.

Es hat sich die langjährige Argumentation der AK nunmehr bestätigt, dass Unternehmen aus taktischen Gründen die Abgabe von Steuererklärungen verzögern und damit Zinsvorteile zu lukrieren versuchen. Was überrascht, ist nur das Potential an Steuern, das mit der simplen Maßnahme der Verzinsung der Steuerschulden vom Entstehungsjahr an, bewegt werden konnte. Allerdings muss klar dazu gesagt werden, dass es sich hier nicht um dauerhafte Mehreinnahmen handelt, sondern eben um Vorzieheffekte, die das Steuerniveau in den Folgejahren entsprechend geringer ausfallen lassen werden.

Die Steuererhöhungen im Bereich der Lohnsteuer sind hingegen zur Gänze dauerhaft und können sinnvollerweise nur mit dauerhaften Erhöhungen im Unternehmerbereich verglichen werden. Die dauerhaften Steuererhöhungen werden ungefähr dort liegen, wo sie nach den Zahlen des Bundesvoranschlages (BVA) 2002 zu liegen kommen.

Aus dieser Erkenntnis erhält man aber noch keine vernünftige Handlungsanleitung für die Frage, wo eine Steuerreform 2003 anzusetzen hat und wo die Entlastungsschwerpunkte liegen sollen. Aus der Aufkommensentwicklung verschiedener Steuern kann man noch keinen Schluss ziehen, zu welchem Prozentsatz die Lohnsumme oder die Gewinnsumme mit Steuern belastet ist und wie Österreich damit im internationalen Vergleich liegt. Wir wollen in der Folge versuchen, objektive Entscheidungsgrundlagen für eine solche Fragestellung aufzubereiten.

Steuerquoten

Um die Steuerbelastung der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital zu ermitteln und einen internationalen Vergleich anstellen zu können, werden von verschiedensten Institutionen Steuerquoten berechnet. Solche Steuerbelastungsquoten folgen den unterschiedlichsten Konzepten und führen zu den unterschiedlichsten Ergebnissen. Je nachdem, welches Konzept man wählt, kann man damit trefflich Demagogie betreiben. Wir wollen hier nicht Munition für die kommende interessenpolitische Auseinandersetzung aufbereiten, sondern einen Einblick in die Schwierigkeiten der Ermittlung solcher Quoten geben und anhand des Vergleichs unterschiedlicher Konzepte eine möglichst objektive Einsicht in die tatsächlichen Steuerbelastungsrelationen geben. Gehen wir zunächst von einem traditionellen Ansatz aus²⁾, wie er jüngst von der OECD weitergeführt wurde³⁾ (siehe Tabelle 3 »Steuerquoten«).

Tabelle 3

Vergleicht man die Steuerbelastung des Kapitals von Österreich mit jener der USA, so überrascht, dass diese in den USA fast doppelt so hoch ist, obwohl die Vereinigten Staaten insgesamt eine deutlich niedrigere Abgabenquote haben als Österreich. Auch im Vergleich zu anderen europäischen Staaten ist in Österreich die Steuerquote des Kapitals vergleichsweise niedrig, wenn auch die Unterschiede nicht so krass ausfallen.

Spiegelbildlich verkehrt dazu ist im Vergleich zu den USA die Steuerquote der Lohnsumme; der sehr niedrige Wert der USA lässt sich dem Wesen nach auf den niedrigen Ausbau des Sozialversicherungswesens und damit der Sozialversicherungsbeiträge zurückführen. Aber auch im Vergleich der hier ausgewählten europäischen Länder ergibt sich eine relativ hohe Belastung der Lohnsumme in Österreich. Was die Steuerbelastung des Konsums betrifft, so liegt Österreich in dieser Länderauswahl an der Spitze, würde man alle EU-Staaten berücksichtigen, so käme Österreich im oberen Drittel zu liegen. Ein Problem dabei ist, dass der Abstand zwi- schen unseren Haupthandelspartnern Deutschland und Italien relativ deutlich ausfällt. Der markante Abstand aller europäischer Staaten zu den USA lässt sich darauf zurückführen, dass die europäischen Länder das Mehrwertsteuersystem kennen und die USA nur regionale Sales Taxes. Sales Taxes ohne Vorsteuerabzug wirken kumulativ in der Handelskette und lassen praktisch nur geringe Steuerniveaus zu, das Mehrwertsteuersystem lässt hohe Steuerniveaus zu, da es kaum ökonomische Verzerrungen produziert.

Um zu zeigen, wie sehr die Ergebnisse von den statistischen Definitionen und Quotenkonzepten abhängig sind, präsentieren wir noch eine Graphik der Steuerbelastungsquoten des Kapitals wie sie jüngst von der OECD veröffentlicht wurde⁴⁾: (siehe Grafik »Steuerquoten des Faktors Kapital in Prozent«).

Für Österreich werden zwei verschiedene statistische Konzepte angewendet (Österreich und Österreich alt.), die zu unterschiedlichen Ergebnissen führen, aber Österreich in jedem Fall nicht als Hochsteuerland für Kapital präsentieren.⁵⁾

Steuerquoten des Faktors Kapital sind insoweit wenig aussagekräftig, als die Besteuerung der Kapitalerträge vermengt mit Unternehmensgewinnen dargestellt sind. In Europa sind die Besteuerungsregime für Kapitalerträge und Unternehmensgewinne sehr unterschiedlich, sodass es auch von Interesse ist, die Steuerbelastung der Unternehmen und hier wiederum im Besonderen die der Kapitalgesellschaften getrennt darzustellen.

In der zuletzt zitierten Studie wird die Steuerquote der Einkommen der Kapitalgesellschaften wie folgt ausgewiesen: (siehe Grafik »Steuerquoten des Einkommens der Kapitalgesellschaften in Prozent«).

Diese Quotenberechnung folgt nachstehendem Konzept:

Nach einem solchen Konzept weist Österreich den niedrigsten Wert der ausgewählten und vom Entwicklungsniveau vergleichbaren europäischen Staaten aus. Dadurch, dass es keine verlässliche Zeitreihe für die Einkommen der Einzelunternehmer und Personengesellschaften in Österreich gibt, setzt die OECD diesen Wert hier auf 0, wodurch der Nenner größer wird und damit im internationalen Vergleich eine geringere Quote ausgewiesen wird.

Es gibt zahlreiche weitere Analysen, die sich mit Steuerquoten der Unternehmensgewinne und Kapitaleinkommen beschäftigen.⁷⁾ All diese Studien haben bei aller Verschiedenheit der Konzepte im Detail eines gemeinsam: Eine besonders hohe Steuerbelastung des Kapitals und der Unternehmensgewinne wird für Österreich im internationalen Vergleich nirgends ausgewiesen. Dies steht in einem auffälligen Gegensatz zum ständigen Klagelied der Interessenvertretungen der Unternehmer.

Betrachten wir noch in Gegenüberstellung der Steuerquoten für Kapital die Steuerquoten für Arbeit: (siehe Grafik »Steuerquoten des Faktors Arbeit in Prozent«).

Die Berechnung der Steuerquoten des Faktors Arbeit geschieht nach folgendem Konzept:

Österreich liegt demnach zwar nicht an der Spitze in Europa (Italien, Belgien und die Niederlande haben noch höhere Belastungswerte der Lohnsumme), aber doch im oberen Feld. Es fällt auch auf, dass das absolute Niveau der Quoten deutlich höher ist als das der Kapitalbesteuerung.

Welche Rückschlüsse können nun aus der bisherigen Analyse gewonnen werden?

• Die Belastung des Produktionsfaktors Arbeit ist in Österreich signifikant höher als die Belastung des Produktionsfaktors Kapital.
• Im internationalen Vergleich ist die Belastung des Faktors Kapital in Österreich relativ gering, die Belastung des Faktors Arbeit relativ hoch, wobei das Ausmaß des Unterschiedes vom gewählten statistischen Konzept abhängt.
• Unabhängig vom statistischen Konzept lässt sich feststellen, dass die Niveauunterschiede zwischen der Besteuerung des Kapitals und der Arbeit in Österreich besonders ausgeprägt sind.

Dieser Befund ist ökonomisch nicht irrelevant, sondern er bedeutet, dass das bestehende Abgabensystem dem Kapital gegenüber der Arbeit einen Wettbewerbsvorteil verschafft. Dieser Wettbewerbsvorteil besteht zwar in den meisten europäischen Staaten, er ist in Österreich aber besonders ausgeprägt. Wenn also die Steuerreform 2003 von rationalen Überlegungen geleitet wird (das werden Steuerreformen nicht immer), dann müsste die grundlegende Entscheidung lauten: Nicht die Gewinnsteuern müssten vorrangig gesenkt werden, sondern die Arbeit müsste vorrangig steuerlich entlastet werden. Damit würde man sich auch in Einklang mit den steuerpolitischen Vorstellungen der Europäischen Kommission und des Europäischen Rates befinden.8) Ist dieser Grundsatz einmal akzeptiert, dann freilich stellt sich die nächste spannende politische Frage: »Sollen die Dienstgeberabgaben (Lohnnebenkosten) vorrangig gesenkt werden oder die Dienstnehmerabgaben?«

Tabelle 4

^*) Prognose: WIFO, Quelle: WIFO

Von der Wirtschaft wird dabei immer ins Treffen geführt, dass die hohe Lohnnebenkostenbelastung die internationale Wettbewerbsfähigkeit Österreichs beeinträchtigt und deshalb vorrangig die Lohnnebenkosten gesenkt werden müssen. Relevant für den internationalen Wettbewerb sind aber nicht die Lohnnebenkosten, sondern die Lohnkosten insgesamt und hier wiederum die Lohnstückkosten in Relation zu unseren Handelspartnern. Betrachten wir deshalb zum Abschluss die Entwicklung der relativen Lohnstückkosten in Österreich (siehe Tabelle 4 »Lohnstückkostenentwicklung«). Wir sehen eine Verbesserung der Kostenposition Österreichs gegenüber allen Handelspartnern um fast 10 Prozentpunkte in nur 5 Jahren. Das jedenfalls ist kein zwingender ökonomischer Beleg dafür, dass man bei der Senkung von lohnabhängigen Abgaben bei den Dienstgeberabgaben beginnen müsste. Die Dienstnehmerabgaben und hier wiederum die Lohnsteuer sind wesentlich stärker gestiegen als die Dienstgeberabgaben, weshalb wir glauben, dass die Steuerreform 2003 schwerpunktmäßig eine Lohnsteuersenkung zum Gegenstand haben sollte.

¹⁾ Nach der OECD-Definition unter Einbeziehung von imputierten Pensionsbeiträgen für Beamte sogar 47,7%.

²⁾ E. G. Mendoza, A. Razin, L. L. Tesar, Effective Tax Rates in Macroeconomics, NBER Working Paper No. 4864, September 1994.

³⁾ D. Carey, H. Tchilinguirian, Average Effective Tax Rates on Capital, Labour and Consumption, OECD - Economics Department Working Papers No. 258, Paris 2000.

⁴⁾ OECD, Tax Policy Studies No. 5, Tax Ratios - a Critical Survey, Paris 2001.

⁵⁾ Die Abteilung Steuerpolitik der Arbeiterkammer Wien präsentiert demnächst eine Studie, aus der die verschiedenen statistischen Konzeptionen im Detail ersichtlich sein werden.

⁶⁾ Der Net Operating Surplus ist ein international genormter Begriff der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung; er stellt eine Residualgröße dar, die annähernd als Maß für Unternehmensgewinne und Kapitalerträge herangezogen werden kann.

⁷⁾ ZB: OECD, Taxing Profits in a Global Economy, Paris 1991; European Commission, Effective taxation and tax convergence in the EU and the OECD, Background paper - Note for the Economic and Policy Committee, Brussels, Dec. 1997.

⁸⁾ Vgl. Beschlussfassungen von Feira oder Deklaration von Essen.