»Wir mussten unsere Bündel aufhocken, in Reih' und Glied treten und wurden gezählt. Es waren einige zwanzig Bäckergesellen, die nun abmarschierten. Vor einem Bäckerhaus wurde ›Halt‹ kommandiert und gefragt, wie viele nötig seien. ›Zweie‹, hieß es. Die Polizei griff sie heraus, und gab sie ab. Unter ›Marsch‹ ging es von Backhaus zu Backhaus«, schrieb Christoph W. Bechstedt, Bäcker aus dem Thüringerwald, der 1809 auf der Donau nach Wien kam. »1816 wurde durch eine Regierungsverordnung der freien Wahl des Arbeitsplatzes erstmals zum Durchbruch verholfen«, heißt es in der 1964 von der Arbeitsgemeinschaft der Bediensteten des Landesarbeitsamtes Wien herausgegebenen Publikation »Der geschichtliche Werdegang der Arbeitsmarktverwaltung in Wien«.

Arbeitsmarktpolitische Eingriffe, die heute modern anmuten, werden aus der Zeit der Wende des 20. Jahrhunderts kolportiert: So gab es bereits 1908 staatliche »Bemühungen zur Eingliederung verunglückter Existenzen«, hauptsächlich Haftentlassener und körperlich nicht voll einsatzfähiger Arbeitskräfte.

Zweiter Arbeitsmarkt als Chance

»Die Auseinandersetzung um den so genannten zweiten Arbeitsmarkt besteht, seit es arbeitsmarkt- bzw. beschäftigungspolitische Maßnahmen gibt«, schreibt der Experte in experimenteller Arbeitsmarktpolitik, Rainer Klien.¹⁾ Jener Bereich, der explizit zur Beschäftigung von Arbeitslosen geschaffen wird, ist für ihn ein Gradmesser, in welche Richtung sich eine Gesellschaft entwickeln will: Sind es attraktive Arbeitsplätze, die man gegebenenfalls auch seinen Kindern zumuten würde, oder sind es demütigende Beschäftigungen in gesellschaftlich wenig angesehenen Bereichen? Sind sie regulär entlohnt oder werden sie mit einem »Gnadenbrot« - etwa Sozial- oder Notstandshilfe - abgegolten?

Nicht nur für die Betroffenen ist die Qualität der geschaffenen Arbeitsplätze von Bedeutung: Die Erfahrungen der 80er-Jahre zeigen, dass Nutzung und Erschließung so genannter Beschäftigungsnischen der Gemeinschaft insgesamt zugute kommen können. Nicht nur die - schon damals als dramatisch gesehene - Zunahme der Arbeitslosenzahl, auch das Phänomen der Sockelarbeitslosigkeit und vermehrte Langzeitarbeitslosigkeit hatte die Politik auf den Plan gerufen. (1980 lag die Arbeitslosenrate bei nur 1,9 Prozent, 2002 ist sie auf knappe 7 Prozent gestiegen. Die AMS-Statistik vonm April des Jahres: »Der Anstieg der Arbeitslosigkeit setzt sich weiter fort. Mit 231.167 Personen lag die Arbeitslosigkeit um 20,8 Prozent über dem Vorjahresniveau.)

Der Markt ist kein Regulativ

In regulären Beschäftigungssystemen werden die Arbeitsplätze knapp. Schon seit Beginn der 80er-Jahre hatte sich das Wachstum der Wirtschaft von dem des Arbeitsmarktes abgekoppelt. Mit herkömmlichen Mitteln, also dem Zusammenführen von Angebot und Nachfrage allein, können bestimmte Gruppen, allen voran Langzeitarbeitslose, nicht mehr nachhaltig in den Arbeitsmarkt integriert werden.

Vor allem für die Randgruppen, die zuerst von den negativen Folgen betroffen sind, wurden in den frühen 80er-Jahren arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitische Überlegungen angestellt.

»Der Schwerpunkt lag in Bereichen, wo es viel zu tun gibt, wo die Marktwirtschaft aber nicht tätig ist, weil es ›nichts zu verdienen gibt‹: Etwa soziale Dienstleistungen, Umweltschutz, Kultur, Jugendzentren oder innovativer Tourismus«, berichtete Rainer Klien anlässlich einer österreichisch-ungarischen Konferenz in Szombathely im Mai 1995, die vom österreichischen Bundesministerium für Arbeit und Soziales und dem Arbeitsministerium der Republik Ungarn abgehalten wurde, über die heimischen Erfahrungen aus der Zeit der Aufbruchstimmung. »Wer sonst, wenn nicht die Arbeitsmarktverwaltung und die Leiter der unterschiedlichen Projekte sollte eine Widerstandslinie gegen Armut und Arbeitslosigkeit errichten?«, fragte Klien, Autor der bei dieser Gelegenheit präsentierten Studie zum »Stellenwert der Sozialprojekte im Kampf gegen die Langzeitarbeitslosigkeit«.

Bündnispartner

Auf der Suche nach Strategien gegen die Arbeitslosigkeit suchte - und fand - die AMS-Verwaltung neue Ansprech- und Bündnispartner: Gemeinden, Vereine, lokale Beschäftigungsinitiativen, kirchliche Einrichtungen und Initiativgruppen aus dem Dritte-Welt-Bereich bis hin zu Theatergruppen im Non-Profit-Sektor. Bündnispartner waren Sozialarbeiter, Bewährungshelfer, Bürgermeister und Arbeitsmarktbetreuer.

Damit wurde die Arbeitsmarktpolitik von der Privatwirtschaft und verstaatlichten Industrie auf breite Gesellschaftskreise ausgedehnt. Mit der Novellierung des Arbeitsmarktförderungsgesetzes 1983 schließlich wurden erstmals finanzielle Beihilfen für Selbsthilfemaßnahmen bewilligt: Gegründet wurde etwa die »Aktion 8000«, die sozialökonomischen Betriebe und zahlreiche arbeitsmarktpolitische Beratungs- und Betreuungseinrichtungen.

Die Erfolgsanalysen zeigten durchgehend positive Ergebnisse. »Etwa 37 Prozent ehemaliger Transitarbeitskräfte gelingt es, wieder auf dem Arbeitsmarkt Fuß zu fassen und dauerhaft in Beschäftigung zu bleiben«, berichtet das AMS in seiner Publikation »Evaluierung sozialökonomischer Betriebe« von der Gründerzeit der 80er-Jahre bis 2000.²⁾

Nicht nur bessere Vermittelbarkeit durch höhere Motivation, Sozialkompetenz und persönliches Engagement werden als Erfolge gewertet. Für die meisten ehemaligen Transitarbeitskräfte wirkt sich die Zeit in einem sozialökonomischen Betrieb auch im weiteren Erwerbsleben durch höhere Einkommen positiv aus. Laut Fiskalanalyse³⁾ lag 1990 der mittlere Arbeitslosenbezug (ohne Sozialversicherungsabgaben) bei rund 560 Euro (7700 Schilling). Der Kostenaufwand für das AMS betrug - einschließlich der Schlüsselarbeitskräfte - hingegen nur 450 Euro (6200 Schilling).

Zweiter Arbeitsmarkt als Stiefkind

An dieser Relation zwischen Kosten und Nutzen hat sich wenig geändert. Geändert haben sich bekanntlich die politischen Rahmenbedingungen. So ist die Tätigkeit im Überschneidungsbereich von Sozial- und Arbeitsmarktpolitik heute ungleich schwieriger geworden. Die Berater im Bereich der Migration haben mit der rigideren Ausländergesetzgebung mehr behördlichen Aufwand als früher. Drogenabhängige müssen durch das verschärfte Suchtmittelgesetz vermehrt mit Haft rechnen, um nur zwei Beispiele zu nennen. Die Schere zwischen Angebot und Nachfrage an Arbeitsplätzen wird ständig größer. Und: Trotz genügender Ressourcen aus den Beiträgen der Arbeitslosenversicherung wird das Budget für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen restriktiv eingesetzt.⁴⁾

Das Arbeitsmarktservice, als wichtigster Auftrag- und Finanzgeber von Einrichtungen auf dem zweiten Arbeitsmarkt steht selbst unter Druck. Die Auflagen zur Effizienzsteigerung gibt es an die Beratungs- und Betreuungseinrichtungen weiter. Auch die sozialökonomischen Betriebe, die an sich schon einen jährlich zu steigernden Eigenerwirtschaftungsanteil auszuweisen haben, werden an die Kandare genommen.

So gibt es zwar heute noch eine Vielzahl von Projekten auf dem zweiten Arbeitsmarkt: Allein im Rahmen des »Bundesdachverbandes der sozialen Unternehmen« sind in rund 100 Projekten mehr als 5000 Arbeitsplätze vorhanden. Weder das Angebot der sozialökonomischen Betriebe noch der Beratungs- und Betreuungseinrichtungen stehen aber im Verhältnis zum Problemdruck, sind sich Experten aus Theorie und Praxis des zweiten Arbeitsmarktes einig.

Neuerungen

Vertreter des im Herbst 2001 gegründeten Dachverbandes der sozialökonomischen Einrichtungen, DSE Wien, wurden in der kurzen Zeit seines Bestehens mit zahlreichen Neuerungen konfrontiert. Das Problem des Datenschutzes, das unter den Beratern, die um die Interessen ihrer Klienten fürchteten, heftige Diskussionen auslöste, konnte zu gewisser Zufriedenheit gelöst werden. So dürfen etwa Transitarbeiter nicht gekündigt werden, auch wenn sie die Weitergabe ihrer Daten an das AMS verweigern. Offen ist jedoch der umfassende Bereich der Effizienzmessung einschlägiger Einrichtungen, der eigentlich seit der Gründungsphase in den 80er-Jahren Thema von Diskussionen ist. So sollen in diesem Sommer - unter externer Moderation - zwischen AMS und DSE Wien Indikatoren entwickelt werden, die die Qualität der Beratungs- und Betreuungseinrichtungen sichern und Kostenvergleiche ermöglichen.

Heimo Rampetsreiter, Sprecher des DSE Wien, ist zwar überzeugt, dass »konstruktiv im Interesse der Klienten gearbeitet wird«. Allerdings dürften die »Dienstleistungen dann nicht so filetiert werden, dass nur noch ein Teil vom AMS und öffentlicher Hand finanziert wird«. (Kritikpunkt am Rande: Für ein Indikatorenmodell der sozialökonomischen Betriebe, die einander ähnlicher sind als die vielfältigen Beratungs- und Betreuungseinrichtungen, benötigte das AMS über ein Jahr.)

Die Auflage, die Effizienz zu steigern, birgt für die Einrichtungen auf dem zweiten Arbeitsmarkt eine große Gefahr: Die Menschen, die am dringendsten Hilfe bei der Integration in den Arbeitsmarkt bräuchten, bleiben über. Etwas Paradoxes geschieht. Heimo Rampetsreiter, Sprecher des DSE Wien: »Sehr viele wenden sich an sozialökonomische Betriebe oder Beratungseinrichtungen. Sie müssen aber abgewiesen werden, da sie vom AMS als nicht förderbar eingestuft werden, weil sie nicht in die Indikatorengruppe fallen.«

Wer herausfällt ...

Zwar habe sich die Definition der Langzeitarbeitslosigkeit (siehe Kasten) verbessert: So gelten Langzeitarbeitslose auch bei Unterbrechungen, die nicht über 62 Tagen liegen, etwa durch Besuch einer Kursmaßnahme, weiterhin als förderbar. Dafür ist die Gruppe größer geworden, die aus anderen Gründen »herausfällt«. Rampetsreiter: »Wiedereinsteigerinnen zum Beispiel, weil die Karenzzeit den Bezug unterbricht. Haftentlassene, die massiv die Betreuung bräuchten, weil eine ›normale‹ Firma keinen Exhäftling aufnimmt.« Auch Menschen, die länger als 62 Tage im Spital liegen, psychisch Kranke und Sozialhilfeempfänger haben keinen Anspruch, an Transitarbeitsplätzen für den ersten Arbeitsmarkt vorbereitet zu werden. Massiv mit dieser Auflage hat derzeit das Café-Restaurant Max auf dem Wiener Stubenring zu kämpfen. Das Projekt, das von der gemeinnützigen »pro mente Beschäftigungsprojekte GmbH« betrieben wird, kann offene Transitarbeitsplätze nicht nachbesetzen, obwohl die Nachfrage größer als das Angebot ist.

Auch die Beratungseinrichtungen stellt die gewünschte Effizienzsteigerung vor Probleme. Generell ist es ihre Aufgabe, im Vorfeld der Beratungs- und Vermittlungsarbeit der AMS-Berater jene Probleme zu lösen, die einer Vermittlung im Weg stehen: Je nach Zielgruppe sind diese ganz unterschiedlicher Natur, überschneiden sich und sind schwer messbar. Zielgruppen sind Frauen, Migranten, schlecht Qualifizierte, Langzeitarbeitslose, Haftentlassene, Suchtkranke, Menschen mit psychischen Problemen, Schulden oder einfach Alleinstehende ohne Betreuung für das Kind und viele andere Problemgruppen mehr.

Leistungskatalog

Die Beratungs- und Betreuungseinrichtungen haben nun einen Katalog erstellt, in dem ihre vielfältigen Leistungen aufgelistet werden. Von der klassischen Beratung, über Begleitung und Bewusstseinsarbeit reicht die breite Palette des Angebots. In der Mädchenberatungsstelle »Sprungbrett« etwa wird nicht allein Beratung, eine Zeiteinheit pro Mädchen, gemacht, die Mitarbeiter gehen auch in die Schulen. In Schnupperwerkstätten sollen die Jugendlichen angeregt werden, auch alternative Tätigkeiten anstelle der Dauerbrenner Friseuse, Verkäuferin, Bürokraft anzupeilen.

Die Auflage, den zweiten Arbeitsmarkt zu ökonomisieren, hat weitgehende Folgen. Die ehemals innovativen sozialökonomischen Betriebe verlagern sich wieder in den Bereich traditioneller Dienstleistungen. »Arbeitslose Frauen putzen wieder in Privathäusern, in Projekten wie Home-Service, Heinzelfrauen und anderen ›lustigen‹ Vorhaben, deren gesellschaftspolitische Sinnhaftigkeit mir verschlossen bleibt«, meint ein Arbeitsmarktexperte^*).

»Grundsätzlich wird kein Augenmerk mehr darauf gelegt, hier zu experimentieren«, meint auch DSE-Sprecher Heimo Rampetsreiter. »Das hat mit den Fördervorgaben und dem knappen Budget zu tun. So werden herkömmliche Berufe angeboten: Verkäufer, Textil, Handel, Lager, Heimhilfe, Renovierung. Natürlich kommen viele aus unseren Zielgruppen aus diesem Arbeitskontext. Aber um neue Berufsfelder auszuprobieren, sind die Vorgaben zu rigide. Daher konzentriert man sich auf Geschäftsfelder, die rasch Eigenerlöse bringen.«

Im Versuch, den zweiten Arbeitsmarkt zu ökonomisieren, wird die ursprüngliche Zielsetzung vergessen. Nämlich Modelle zu schaffen, um Arbeitslosen nicht nur irgendeinen Job, sondern auch Perspektiven persönlicher Entwicklung zu schaffen. An der Qualität der aktuellen Diskussion um Arbeitslosigkeit zeigt sich die Richtung, in der sich unsere Gesellschaft offenbar hinentwickeln soll: »Langzeitarbeitslose, Flüchtlinge, Asylwerber und sonst jemand, der sich Geld verdienen muss, sollen die Hundstrümmerln wegräumen.« (O-Ton, diesmal eines Hinterbänklers der FPÖ im Gemeinderat).

¹⁾ Siehe: »Gegen Einheitsdenken und Zwangsarbeit - Zweiter Arbeitsmarkt und innovative Beschäftigungspolitik«, A&W 2/2001, Seiten 28 bis 30.

²⁾ »AMS info«, Nummer 30, zum Herunterladen aus dem Internet unter http://www.ams.or.at/allgemeines/forschung.

³⁾ »AMS info«, Nummer 1, »Evaluierung von Instrumenten der experimentellen Arbeitsmarktpolitik in Österreich«

⁴⁾ Siehe A&W 5/2002, »Der Weg vom Arbeitsmarktamt zum Arbeitsmarktservice, Seite 36 bis 41).

^*) Name der Redaktion bekannt.

Die Forderungen von ÖGB und AK

Das klare Bekenntnis von ÖGB und AK zum Sozialstaat schließt auch die Forderung ein, Betroffene mit besonderen Problemen auf dem Arbeitsmarkt intensiver zu betreuen. Grundlage einer kohärenten Arbeitsmarktpolitik, die sämtliche Gruppen der Gesellschaft berücksichtigt, ist die finanzielle Sicherung der Maßnahmen. ÖGB und AK fordern ein Ende der Umschichtung von Geldern aus der Arbeitslosenversicherung zugunsten des angestrebten Nulldefizits (»Tatbestand: Diebstahl« nennen das Arbeitnehmervertreter). Auch die Arbeitsmarktreserve von rund 109 Millionen Euro (1,5 Milliarden Schilling) müsste für Sofortmaßnahmen zur Verfügung gestellt werden, sind sich ÖGB und AK einig. Dadurch könnte auch die Qualität der Maßnahmen auf dem zweiten Arbeitsmarkt sichergestellt werden. Für den Gewerkschafter und Mitglied des AMS-Kontrollausschusses, Rudolf Kaske, lässt sich das Angebot von Initiativen auf dem zweiten Arbeitsmarkt durchaus mit jenem von privaten Dienstleistungen vergleichen. Kaske: »Eine gewisse Qualität kann nur bei entsprechender finanzieller Ausstattung gewährleistet werden. Ein ähnliches Problem haben wir im Reinigungsgewerbe. Da geht es nach dem Bestbieterprinzip. Der Bestbieter ist meist der billigste, aber selten der beste.«

ÖGB und AK treten insgesamt für die qualitative Verbesserung der österreichischen Arbeitsmarktpolitik ein: Ein wesentliches Element davon ist, die Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung von einem Sanktionsinstrument zu einem Instrument der Förderung der Beschäftigungsfähigkeit Arbeitsuchender zu wandeln.

G. M.

Zum Inhalt:

Das Wachstum der Wirtschaft hat sich von jenem des Arbeitsmarktes seit Beginn der 1980er Jahre zunehmend abgekoppelt. Das hat dazu geführt, dass in regulären Beschäftigungssystemen die Arbeitsplätze knapp werden. Das Zusammenführen von Angebot und Nachfrage allein reicht schon längst nicht mehr aus, um z. B. Langzeitarbeitslose nachhaltig in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Diese werden mit Sozial- oder Notstandshilfe »ausgesteuert« oder sie probieren es mit »Mc-Jobs« und Schwarzarbeit.

Der so genannte »2. Arbeitsmarkt«, also jener Bereich, der explizit zur Beschäftigung von Arbeitslosen geschaffen wird, gerät zunehmend zum Gradmesser für die Entwicklung unserer Gesellschaft. Allerdings wird der Druck der Ökonomisierung auch für ihn immer stärker. Dass er immer stärker am Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen gemessen wird, hat weitreichende negative Folgen für die Betroffenen, für die Arbeitslosen: Die Perspektive der persönlichen Entwicklung tritt in den Hintergrund, die Qualität der Arbeitsplätze auf dem 2. Arbeitsmarkt wird schlechter (siehe dazu auch Gabriele Müller: »Der Weg vom Arbeitsamt zum Arbeitsmarktservice«. »A&W« Heft 5/2002, Seiten 36-39).