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Sozialhilfe neu statt Notstandshilfe

SCHWERPUNKT

Setzt sich die Regierung mit ihren Reformabsichten durch, bedeutet dies: Mehr Armut und längere Arbeitslosigkeit für die ÖsterreicherInnen statt einer wirkungsvollen Bekämpfung von Langzeitarbeitslosigkeit.

In ihrem Arbeitsübereinkommen hat sich die Bundesregierung auf eine Reform der Notstandshilfe festgelegt. Es soll »geprüft werden, die Notstandshilfe von der Zuständigkeit des AMS in die Sozialhilfe der Länder zu verlagern.

Wesentliche Voraussetzung dafür ist eine durch ein Sozialhilfe-Grundsatzgesetz oder eine Artikel 15-a-Vereinbarung harmonisierte Regelung der gesamten Sozialhilfe neu«.1) Mit dieser recht dürren Formulierung hat sich das Kabinett Schüssel II eines der umfassendsten Reformvorhaben bei der Existenzsicherung von Arbeit suchenden Menschen vorgenommen.

Unbestrittene Fakten

Dass das Recht der Notstandshilfe geändert werden sollte, ist für viele Sozialpolitiker, viele Arbeitsmarkt-Fachleute und Frauenpolitikerinnen unbestritten.

»Die Notstandshilfe ist einfach zu niedrig, um Armut bei Arbeitslosigkeit wirklich vermeiden zu können.«

Die Hauptursache dafür ist: Die Notstandshilfe wird einer ihrer zentralen Funktionen zunehmend nicht mehr gerecht, nämlich das Abgleiten in die Armut bei längerer oder häufiger Arbeitslosigkeit zu vermeiden.

Notstandshilfe ist eine Leistung, auf die - im Gegensatz zu den meisten Sozialhilfeleistungen - bei Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen (Arbeitslosigkeit, Arbeitswilligkeit, Arbeitsfähigkeit, ausgeschöpftes Arbeitslosengeld, Vorliegen von Notlage) ein Rechtsanspruch besteht. Der Bezug von Notstandshilfe ist zeitlich nicht beschränkt - dass sie alle 52 Wochen neu beantragt werden muss, hat eine reine Kontroll- und Disziplinierungsfunktion, ändert aber nichts an der grundsätzlichen zeitlichen Unbeschränktheit des Rechtes auf Notstandshilfe. Doch sie hat einen wichtigen Haken: Sie ist einfach zu niedrig, um Armut bei Arbeitslosigkeit wirklich vermeiden zu können.

Dazu zunächst ein paar Zahlen: Im Jahr 2002 betrug die Notstandshilfe für Frauen durchschnittlich 468,30 Euro für Männer 600,90 Euro monatlich. Der Ausgleichszulagenrichtsatz für Alleinstehende lag 2002 bei 630,92 Euro im Monat. Und der von der Armutsforschung als absolute Armutsgrenze definierte Betrag von 60 Prozent des so genannten Median-Einkommens, also der Einkommenshöhe, die von 50 Prozent der unselbständig Erwerbstätigen nicht erreicht wird, lag im Jahr 20002) bei 782 Euro monatlich.

Damit wird recht schnell verständlich, warum in der Armutsforschung längere und häufige Arbeitslosigkeit neben der Kinderanzahl in einem Haushalt als die Verarmungsursache Nummer eins gilt. Denn im Durchschnitt liegt die Notstandshilfe selbst bei den Männern deutlich unter den Werten, mit denen die Grenze zur Verarmung in Österreich üblicherweise markiert wird.

Kein Schutz vor Verarmung

Mit anderen Worten, der Bezug von Notstandshilfe schützt nicht mehr vor Verarmung. Das betrifft mittlerweile auch die Sozialhilfeleistungen der Bundesländer. Denn aufgrund der niedrigen Leistungshöhe sind immer mehr Notstandshilfebezieher mit unterdurchschnittlicher Höhe der Notstandshilfe genötigt, Ausgleichszahlungen auf den jeweiligen Sozialhilfe-Richtsatz im betreffenden Bundesland zu beantragen.

Für die Betroffenen ist das mühsam und vor allem in ländlichen Gebieten sozial diskriminierend. Für die Bundesländer bedeutet es, dass sie bereits jetzt als Kofinanziers bei der Bekämpfung von Armut aufgrund von Arbeitslosigkeit in Anspruch genommen werden. So berichtet etwa der oberösterreichische Sozialreferent, dass das Land Oberösterreich aktuell 6500 Notstandshilfebezieher aus Mitteln der Sozialhilfe zusätzlich unterstützen muss.

Damit ist eine der Stoßrichtungen einer Reform der Notstandshilfe wohl eindeutig: Es geht um die Anhebung der Leistungshöhe. Geschieht das nicht, wird die soziale Funktion der Notstandshilfe - die Vermeidung von Armut bei Langzeitarbeitslosigkeit - immer deutlicher verfehlt. Denn die Notstandshilfe liegt nicht nur im Schnitt unter den allgemein anerkannten Einkommensgrenzen für Verarmung. Die Entwicklung der Höhe der Notstandshilfe bleibt auch hinter der allgemeinen Einkommensentwicklung zurück.

»Wer über die Reform der Notstandshilfe spricht, redet über die Existenzsicherung von mehr als 80.000 Menschen.«

Die Notstandshilfe ist darüber hinaus kein Nischenprodukt für wenige Menschen, sie ist mit 82.850 (34.998 Frauen und 47.852 Männer)Bezieherinnen und Bezieher im Jahr 2002 neben dem Arbeitslosengeld die zweitwichtigste Leistung der Arbeitslosenversicherung. Dafür wurden rund 786 Millionen Euro aus Mitteln der Arbeitslosenversicherung aufgewendet. Wer also über die Reform der Notstandshilfe spricht, redet über die Existenzsicherung von mehr als 80.000 Menschen im erwerbsfähigen Alter in Österreich samt ihren Familienangehörigen.

Der nächste Punkt, an dem die sozial- und arbeitsmarktpolitische Kritik am der Notstandshilfe anknüpft, ist ihre diskriminierende Ausgestaltung zulasten von Frauen. Mit der Anspruchsvoraussetzung »Notlage« wird nämlich festgelegt, dass die Höhe der ausbezahlten Notstandshilfe nicht nur vom Einkommen der Arbeit suchenden Person vor der Arbeitslosigkeit abhängt, sondern insgesamt von den Einkommensverhältnissen des Haushaltes, in dem diese Person lebt. Es wird nach einem aufwendigen Verfahren das Einkommen von Ehepartnern oder Lebensgefährten auf die Höhe der Notstandshilfe angerechnet.

Dabei kommt es häufig zum völligen Wegfall des Anspruches auf Notstandshilfe. Dieses Risiko tritt vor allem dann auf, wenn hohe Einkommensunterschiede zwischen den Ehepartnern oder Lebensgefährten vor der Arbeitslosigkeit eines der beiden bestand. Von diesem Mechanismus der sogenannten »Anrechnungsbestimmungen« sind vor allem Frauen betroffen. In beinahe 90 Prozent der Fälle, in denen die Notstandshilfe aufgrund der Anrechnung des Partnereinkommens entweder gekürzt wird oder zur Gänze wegfällt, sind Frauen betroffen. Ob es sich um eine nach dem Recht der Europäischen Union rechtswidrige »mittelbare Diskriminierung« handelt, wird gerade vom Europäischen Gerichtshof geprüft. Hier liegt der nächste zentrale Ansatzpunkt für eine Reform - die Beseitigung der Diskriminierung von Frauen in der Notstandshilfe.

Um es an dieser Stelle kurz zusammenzufassen: Die Notstandshilfe ist eine der zentralen Leistungen der Arbeitslosenversicherung mit der wichtigen Zielsetzung, Armut bei Langzeitarbeitslosen und Personen mit sehr häufiger Arbeitslosigkeit weitestgehend zu vermeiden. Dieser Funktion wird sie aufgrund einer Vielzahl von Ursachen tendenziell immer weniger gerecht. Die konkrete Ausgestaltung des Notstandshilfe-Rechtes führt zu einer massiven Diskriminierung von Frauen. Damit ist auch aus Arbeitnehmerinnen- und Arbeitnehmersicht die Notwendigkeit einer Reform der Notstandshilfe gegeben.

Gravierende Unterschiede

Die Bundesregierung will nun, dass eine »Sozialhilfe neu« die Notstandshilfe ersetzen soll. Als einzige Bedingung dafür legt die Regierung eine Vereinheitlichung des Sozialhilfe-Rechtes fest. Das ist zunächst gut so, denn aufgrund der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung sind die Bundesländer für Fürsorgeleistungen und damit für die Sozialhilfe zuständig. Die Folge sind gravierende Unterschiede bei der Ausgestaltung der Sozialhilfe in den einzelnen Bundesländern, vor allem was die Höhe der sogenannten Sozialhilfe-Richtsätze, also der Geldleistungen für die reine Existenzsicherung, angebelangt.

Sozialhilferichtsätze 2003 in Euro
Sozialhilfe-Richtsatz Bgld Ktn Sbg Stmk Tirol Vbg Wien
Alleinunterstützter 400 398 467,3 506,4 394 472 398,9 447,9 390,3
Hauptunterstützter 331 328 410,3 460 355 431 341,3 375,8 380,6
Mitunterstützter ohne Familienbeihilfe 241,5 240 213,7 273,8 227 288 237,4 239,7 195.5
Mitunterstützter mit Familienbeihilfe 118,5 119 126,7 140,8 106 146 132,7 146 117
Paar mit 10-jährigem Kind* 691 687 750,7 874,6 688 865 711,4 761,5 693,1
Alleinerzieherin mit 10-jährigem Kind ** 449,5 447 537 600,8 461 577 474 521,8 497,6
*Der Sozialhilferichtsatz setzt sich zusammen aus: Richtsatz für eine hauptunterstützte Person, eine mitunterstützte Person ohne sowie eine mitunterstützte Person mit Anspruch auf Familienbeihilfe. ** Der Sozialhilferichtsatz setzt sich zusammen aus: Richtsatz für eine hauptunterstützte Person und eine mitunterstützte Person mit Anspruch auf Familienbeihilfe

Trotz aller Unterschiede bei den Sozialhilferichtsätzen folgen die Sozialhilfegesetze der Bundesländer einigen gemeinsamen Prinzipien bei der Ausgestaltung der Anspruchsvoraussetzungen für den Bezug der Sozialhilfeleistungen:

  • Sozialhilfe ist nach wie vor mehr Gnade (Fürsorgeleistung) als Recht (Versicherungsleistung). Es gibt keinen durchgängigen Rechtsanspruch auf Geldleistungen aus der Sozialhilfe.
  • Bevor jemand Sozialhilfe erhält, wird von ihr oder ihm erwartet, vorher allfälliges Vermögen zu verwerten. Wer also ein Auto oder ein Eigenheim hat, muss es verkaufen und vom Erlös leben, bevor Sozialhilfe zugestanden wird.
  • Es wird jedes Einkommen, das aus Erwerbstätigkeit erzielt wird, auf die Sozialhilfe angerechnet. Bei der Notstandshilfe ist nach den allgemeinen Regeln der Arbeitslosenversicherung wenigstens ein Zuverdienst aufgrund geringfügiger Beschäftigung ohne Kürzung der Notstandshilfe möglich.
  • Und schließlich kann sich der Sozialhilfeträger an den nächsten Verwandten der leistungsbeziehenden Person schadlos halten. Eltern müssen die von den Kindern bezogene Sozialhilfe den Ländern rückerstatten und umgekehrt. Das sagen die sogenannten Regressbestimmungen, die sich in unterschiedlicher Schärfe in allen Sozialhilfegesetzen der Länder finden.

Es wundert nicht, dass die österreichische Sozialhilfe im internationalen Vergleich ziemlich schlecht abschneidet. So lag die österreichische Sozialhilfe in den neunziger Jahren mit rund 500 Euro bei einer allein erziehenden Person mit zwei Kindern an letzter Stelle im Vergleich mit Dänemark, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Schweden, den Niederlanden und der Schweiz.3)

»Die österreichische Sozialhilfe lag in den neunziger Jahren mit rund 500 Euro im Europavergleich an letzter Stelle.«

Vor diesem Hintergrund bekommen die knappen Festlegungen zur Überführung der Notstandshilfe in die Zuständigkeit der Länder und ihre Umwandlung in eine »Sozialhilfe neu« ein neues, böses Gesicht. Denn eines ist klar - eine Verbesserung der Existenzsicherung von Personen und Familien bei langer und häufiger Arbeitslosigkeit wird mit dieser Maßnahme nicht erreicht werden.

Das Gegenteil ist mehr als wahrscheinlich. Denn es ist nicht zu erwarten, dass die Bundesländer angesichts ihrer Finanznöte im Zusammenhang mit einer Sozialhilfe neu die Sozialhilferichtsätze auf ein tatsächlich armutsvermeidendes Niveau von rund 770 Euro monatlich4) für eine Einzelperson erhöhen und gleichzeitig auf die oben erwähnten kostenreduzierenden Rahmenbedingungen verzichten werden.

Es ist hoch wahrscheinlich, dass dieses »Reformvorhaben« der schwarz-blauen Bundesregierung wie so manch andere nicht zu weniger sondern zu mehr Armut in Österreich führen wird, zu mehr Armut in der drittreichsten Volkswirtschaft im europäischen Binnenmarkt!

»Das sozialpolitische Urteil über dieses Reformvorhaben fällt ebenso negativ aus wie die arbeitsmarktpolitische Beurteilung.«

Damit fällt das sozialpolitische Urteil über dieses Reformvorhaben negativ aus. Und das gilt auch für die arbeitsmarktpolitisch Beurteilung. Denn die Formulierung »Überführung vom AMS in die Zuständigkeit der Länder« lässt darauf schließen, dass nicht nur die Verantwortung für die Auszahlung der Geldbeträge an die Länder übertragen werden soll. Das dürfte auch für die Betreuung, Beratung, Qualifizierung und Vermittlung von Langzeitarbeitslosen, also die gesamte Palette der arbeitsmarktpolitischen Dienstleistungen für länger oder häufiger Arbeit suchende Menschen gelten.

Abgesehen davon, dass es höchst fraglich erscheint, ob die Bundesländer personell und von ihren Infrastrukturen her überhaupt dazu in der Lage wären, würden damit neue Schnittstellen zwischen arbeitsmarktpolitischen Interventionen des AMS und den dann von den Ländern wahrzunehmenden Aktivitäten in der Arbeitsmarktpolitik entstehen. Die EU-weit anerkannte Leistungsfähigkeit des österreichischen AMS rührt nicht unwesentlich daher, dass es für alle Arbeit Suchenden sämtliche arbeitsmarktpolitischen Dienstleistungen erfüllen kann - die Auszahlung der Versicherungsleistungen zur Existenzsicherung, die Vermittlung, Beratung, Betreuung und Qualifizierung.

Das ginge mit dem Modell »Sozialhilfe neu« verloren. Die Folge wären, um es technisch auszudrücken, deutliche Effizienz- und Effektivitätsnachteile in der Arbeitsmarktpolitik.

Mit anderen Worten: Arbeitslosigkeit würde in vielen Fällen länger dauern als notwendig, mit all den nachteiligen Folgen für die Betroffenen. Die Kosten der Arbeitsmarktpolitik würden im Vergleich zu ihrem Nutzen steigen.

Eine solche Reform ist der eindeutig falsche Weg. Wer sich Sorgen um eine ihren Problemen angemessene Betreuung von schwer vermittelbaren Personen durch das AMS macht, ist falsch beraten, wenn er dazu auf die sozialen Dienste der Länder setzt und mit einer Überführung der Notstandshilfe in deren Zuständigkeit gleichsam das Kind mit dem Bade ausschüttet. Was Not tut, ist eine Reform der Notstandshilfe mit folgenden Kernelementen:

  • Erhöhung der Notstandshilfe auf ein Niveau, mit dem Armut weitestgehend vermieden werden kann. Hier könnte der Ausgleichzulagenrichtsatz oder die oben schon genannte Messgrösse aus der Armutsforschung einen Maßstab darstellen.
  • Beseitigung der insbesondere Frauen diskriminierenden Regelungen im derzeitigen Notstandshilferecht. Das ginge am einfachsten durch einen Wegfall der Anrechnungsbestimmungen.
  • Beides würde zusätzlich eine finanzielle Beteiligung des Bundes an der Finanzierung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen bedingen. Das ist auch gerechtfertigt, denn Vollbeschäftigung und gut qualifizierte Arbeitkräfte in Österreich sind eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe und nicht nur Angelegenheit der Beitragszahler in der Arbeitslosenversicherung.
  • Eine klar geregelte und den sozialen Problemen angemessene Beteiligung der Länder an den »sozialarbeiterischen« Maßnahmen des AMS, die schwer vermittelbare Personen in die Lage versetzen sollen, den Anforderungen auf dem österreichischen Arbeitsmarkt entsprechen zu können. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Kompetenzlage sollten die Länder auch zur Finanzierung der Kosten für die Notstandshilfe beitragen.
  • Eine deutlich bessere personelle und finanzielle Ausstattung des AMS, damit dieses seine Aufgaben tatsächlich umfassend und mit guter Qualität erfüllen kann.

1) Regierungsprogramm der österreichischen Bundesregierung für die XXII. Gesetzgebungsperiode, Seite 16
2) Quelle: Wirtschafts- und Sozialstatistisches Taschenbuch der AK Wien 2002
3) Wörister, Schmied: Sozialstaatliche Mindestsicherung im europäischen Vergleich, Studie im Auftrag des BMfASuG, Wien, Jänner 2000
4) vgl. Talos et al, Bedarfsorientierte Grundsicherung, Wien 2003, S 222

R E S Ü M E E

Auf dem falschen Weg

Eine Reform der Notstandshilfe ist notwendig, um eine angemessene Absicherung aller länger oder häufiger mit Arbeitslosigkeit konfrontierten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vor massiver Verarmung zu schützen. Der von der Bundesregierung geplante Weg ist dabei aber der eindeutig falsche - er würde nicht zu weniger, sondern zu mehr Armut bei Arbeitslosigkeit führen.

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